Risposta scritta all'interrogazione n. 4-04085 del sen. Sergio Divina. Zona alto e medio Lago di Garda. Valvestino (BS). Diritto ad edificare.

Si riscontra l’atto di sindacato ispettivo n. 4-04085, con il quale il Senatore interrogante chiede di sapere, con riguardo alla situazione di difficoltà ad “edificare, ristrutturare e mutare destinazioni d’uso” che si sarebbe venuta a creare nella zona del distretto alto e medio Lago di Garda -Valvestino, a parere dell’interrogante, “in coincidenza con la nomina della responsabile del distretto”, nonché a seguito di “sistematici dinieghi all’edificabilità da parte degli uffici responsabili con conseguenti danni ai proprietari costretti a rivolgersi al Tribunale Amministrativo Regionale”, se i fatti riferiti corrispondano al vero e se il Ministero intenda prendere provvedimenti affinché riprenda il “normale avanzamento delle pratiche” e rilanciare l’attività edilizia di zona, “attualmente penalizzata dai continui dinieghi”. Al proposito, sulla base degli elementi riferiti dai competenti uffici, si può comunicare quanto segue. Riguardo anzitutto al lamentato “diniego sistematico”, si evidenzia che, per quanto riguarda l’attività del funzionario di zona, responsabile dal 2012 della zona del Medio e Alto Garda Bresciano e Valvestino, il detto funzionario ha esaminato nell’arco dell’anno 2014 n. 1033 richieste di pareri e autorizzazioni per procedimenti relativi a interventi nel territorio di competenza (ex art. 146 del D.Lgs. 42/2004, ex art. 146 del D.Lgs. 42/2004 con DPR 139/2010, ex art. 16 della L. 1150/1942, ex art. 21 del D.Lgs. 42/2004). Rispetto a tale elevato numero di procedimenti, complessivamente sono stati emessi 82 pareri sfavorevoli (il 7,9% del totale), dei quali ad oggi risultano vigenti solo n. 56 (il 5,4%) in quanto per i restanti, a seguito di revisioni progettuali svolte congiuntamente tra i professionisti incaricati e il funzionario di zona, si è giunti ad una soluzione condivisa. Anche di questi 56 pareri negativi, alcuni sono in via di revisione progettuale sempre in collaborazione con i tecnici incaricati dalle committenze, al fine di ottenere un parere favorevole. Va altresì sottolineato che di questi 56 pareri solo 15 riguardano la realizzazione di nuovi edifici. Per quanto riguarda invece l’anno in corso, sono stati visionati n. 557 progetti (con riferimento agli stessi articoli) e solo per 38 istanze è stato emesso parere sfavorevole (il 6,8%); e anche in alcuni di questi casi, si potrà giungere a un parere favorevole con alcune modifiche progettuali a seguito di una fase di revisione grazie al confronto partecipato tra richiedente e funzionario di zona. Tra questi solo 14 riguardano la realizzazione di nuovi edifici, di essi uno ha già ottenuto parere favorevole a seguito di alcune modifiche progettuali e altri 6 sono già in fase di revisione. In riferimento ai ricorsi al TAR inerenti a nuovi interventi nell’area in oggetto si evidenzia che, ad oggi, con riferimento al periodo dal 2013 al 2014, risultano essere giunti a sentenza di merito n. 6 contenziosi; di questi, 4 sono stati respinti dal Tar e/o dal Consiglio di Stato riconoscendo l’adeguatezza delle motivazioni dei pareri espressi da parte della Soprintendenza. Nello specifico si evidenzia che, di questi, ben la metà riguardava l’installazione di pannelli fotovoltaici e non nuovi insediamenti edilizi. Solo in un numero di casi limitato, quindi, i pareri negativi espressi dall’Ufficio competente, nell’esercizio delle funzioni di tutela paesaggistica previste dalla legge, hanno comportato una limitazione anche incisiva delle possibilità edificatorie. A tale proposito, e in riferimento al tema del “diritto edificatorio” in ambito sottoposto a tutela paesaggistica, pare opportuno e significativo riportare le pronunce giurisdizionali relative a uno dei citati contenziosi, riguardante il comune di Toscolano Maderno, ovvero le sentenze n. 1341/2012 del TAR Brescia e n. 1129/2013 del Consiglio di Stato. Nella citata sentenza del TAR Brescia si legge infatti: “Nel secondo motivo… il ricorrente scrive che il corretto esercizio del potere di rilascio dell'autorizzazione paesaggistica deve partire dal presupposto della edificabilità dei suoli, dato di fatto immutabile dal Ministero, e che i parametri di costruzione dovrebbero essere ricavati soltanto dagli strumenti urbanistici decisi dagli enti locali, mentre il compito della Soprintendenza sarebbe solo la verifica delle modalità costruttive scelte. Questa costruzione non è giuridicamente accettabile. Essa, infatti, svilisce il ruolo della tutela paesaggistica, trasformandola in un mero potere di dettaglio rispetto alla disciplina urbanistica, che rimarrebbe unica e sola a dettare la disciplina di principio. Mutatis mutandis, si trasformerebbe, infatti, il rapporto tra tutela urbanistica e tutela paesaggistica in qualcosa di simile al rapporto che esiste negli ambiti di legislazione concorrente tra disciplina di principio dettata dallo Stato e disciplina di dettaglio dettata dalle Regioni. Secondo l'impostazione del ricorrente, infatti, alla tutela urbanistica dovrebbe essere riservato il potere di dettare la disciplina di principio degli interventi edilizi (volumetrie, altezze, distanze tra i fabbricati), mentre alla tutela paesaggistica resterebbe soltanto il potere di muoversi in questa cornice (dettando forma degli edifici, colori, tipologie di mitigazione degli interventi), talché se l'Ente locale ha deciso una certa volumetria la Soprintendenza non potrebbe impedire di realizzarla perché ormai questa volumetria è data. In realtà non è questo il rapporto tra tutela urbanistica e tutela paesaggistica nel nostro ordinamento. La tutela urbanistica e quella paesaggistica, infatti, sono autonome ed hanno pari dignità il che sta a significare che in un'area paesaggisticamente vincolata l'assegnazione di una certa volumetria nello strumento di piano da parte dell'Ente locale è solo condizione necessaria, ma non sufficiente, perché possano poi essere rilasciati i titoli abilitativi per costruirla. In un'area paesaggisticamente vincolata l'assegnazione di una certa volumetria nello strumento di piano da parte dell'Ente locale non dà alcuna garanzia in ordine alla futura edificazione, perché l'esercizio della funzione di tutela paesaggistica può rivedere completamente le volumetrie assegnate in sede urbanistica ed arrivare anche a negare del tutto di edificare anche un solo metro cubo, perché nelle valutazioni di pertinenza dell'autorità preposta alla tutela del paesaggio deve essere obbligatoriamente presa in considerazione anche la stessa possibilità di cui dispone l'autorità preposta alla tutela urbanistica, e cioè la opzione zero, cioè la possibilità di non realizzare nulla. Se così non fosse, non vi sarebbe quell'autonomia tra tutela urbanistica e tutela paesaggistica su cui è fondato il nostro sistema giuridico, e la tutela paesaggistica verrebbe ad essere meramente sussidiaria a quella urbanistica. E ciò sarebbe addirittura contraddittorio, considerato che in realtà è solo la tutela paesaggistica a godere di copertura costituzionale, attraverso il richiamo dell'art. 9 Cost., ed essa finirebbe invece con l'essere subordinata alle valutazioni urbanistiche che non godono della stessa copertura”. Riguardo alla questione relativa ai dinieghi sui “cambiamenti di destinazione d’uso”, si fa presente che dal 2012 ad oggi in un solo caso l’Ufficio di zona si è espresso in tale materia, all’interno però di un’istanza in sanatoria inerente ad abusi edilizi tra cui anche il cambio di destinazione d’uso; in quel caso l’istanza è stata respinta primariamente in quanto risultava esservi un incremento volumetrico, e pertanto la stessa non risultava ammissibile a sanatoria ai sensi dell’art. 167 c. 1 del D.Lgs. 42/2004. Riguardo alla partecipazione del funzionario della Soprintendenza alle conferenze di servizi, si evidenzia che è sempre stata assicurata la partecipazione alle conferenze indette dalle Amministrazioni o, qualora positivo, l’invio del parere di merito tecnico. Altresì è evidente dai verbali delle conferenze a cui il funzionario ha partecipato che, nel caso in cui siano stati rilevati elementi di criticità, è stata posta particolare cura a evidenziare sin dalle prime conferenze di servizi – come ad esempio quelle di VAS – tali criticità onde potessero essere risolte e, in leale spirito di collaborazione, non aggravare inutilmente i soggetti interessati di lavoro non utile allo svolgimento degli iter amministrativi in questione. Anche se per prassi generale la Soprintendenza competente di zona non ha inteso partecipare alle Conferenze di VAS di PGT (in quanto ciò comporterebbe un carico di lavoro insostenibile), il più volte citato funzionario di zona ha invece dato la sua disponibilità in alcune occasioni, in risposta a specifiche richieste delle Amministrazioni comunali, a partecipare a tali conferenze, come è possibile rilevare dalla documentazione agli atti della Soprintendenza, non solo garantendo la sua presenza in sede di conferenza, ma collaborando con l’Amministrazione comunale nella valutazione del piano, dei progetti e degli ambiti, fino a svolgere sopralluoghi per i vari ambiti coinvolti. La Soprintendenza segnala altresì che da parte delle amministrazioni comunali del territorio non risultano essere state presentate specifiche rappresentazioni negative in ordine all’attività del funzionario di zona: viceversa ripetutamente le stesse si rivolgono al funzionario al fine di concordare e condividere progetti strategici per il territorio, cosa che avviene in leale spirito di collaborazione tra enti che hanno come obiettivo istituzionale comune la salvaguardia e cura del proprio paesaggio. Infine è possibile rilevare dai dati e dalle istanze depositate presso l’ufficio di competenza la cura del funzionario a rispondere in tempi assai celeri, ben al di sotto di quelli previsti come termini massimi dalla normativa, al fine di ridurre i tempi di autorizzazione di un intervento. Al fine di contestualizzare i temi oggetto dell’interrogazione nell’attività di tutela condotta dalla Soprintendenza competente di zona, è opportuno evidenziare che il territorio in questione è stato caratterizzato negli ultimi decenni da un’attività edilizia intensiva ed estensiva che ne fa una delle aree lombarde con il maggior consumo di suolo agricolo, con immaginabili e deleterie conseguenze sul paesaggio. Altresì va rammentato che l’intero territorio della sponda bresciana del Lago di Garda risulta sottoposto a tutela paesaggistica ai sensi della Parte III del D.Lgs. 42/2004, in buona parte sulla base di vincoli decretati ai sensi dell’art. 136. L’attività di tutela paesaggistica su quel territorio ha storicamente impegnato a fondo la Soprintendenza competente di zona, che ha sempre cercato di garantire il mantenimento delle alte qualità di un territorio unico nel suo genere, oggetto di grande riconoscimento anche internazionale, ma che, nonostante ciò, ha visto progressivamente la sempre più ampia cancellazione di parti consistenti del suo “bel paesaggio”. Di questo impegno costante nei decenni, e non solo degli ultimi tre anni, sono testimonianza i numerosi annullamenti emessi dalla Soprintendenza (in vigenza della norma transitoria ex art. 159 del D.Lgs. 42/2004) e i ben più numerosi contenziosi insorti all’epoca, molti dei quali ancora aperti. Così come da gran tempo il territorio in oggetto impegna fortemente in materia di sanatorie e abusi, che costituiscono in termini di procedure un carico di lavoro assai rilevante e oneroso. E’ importante sottolineare che in un quadro di così vivaci e costanti dinamiche di trasformazione e compromissione del territorio, un’azione di tutela puntuale e rigorosa da parte dell’Ufficio di competenza non può che intercettare o ostacolare, nell’esercizio del compito istituzionale che ad essa è affidato, aspettative e pressioni rilevanti, e incontrare opposizioni proporzionate a tali aspettative. L’attività di tutela, che è uno dei compiti istituzionali del Ministero, si svolge peraltro su più fronti, non solo di verifica dei progetti, ma anche di progettualità e, proprio negli ultimi anni, in un più stringente rapporto dialettico con le amministrazioni locali, ma anche nei tavoli di concertazione intersettoriali con altri enti. A questi tavoli di lavoro, in particolare in materia di tutela paesaggistica, il funzionario di zona del Medio e Alto Garda e Valvestino ha sempre dato la sua disponibilità e il suo contributo a partire dalla “Commissione Regionale di Lombardia per i Beni Paesaggistici collina e grandi laghi” sostenendo, tra l’altro, la proposta, accolta dalla stessa Regione, di scegliere come caso studio, proprio una porzione del territorio del Lago di Garda. Per quanto riguarda infine i richiamati “legittimi diritti in capo ai cittadini”, il loro contemperamento rispetto alla tutela del patrimonio culturale e paesaggistico è attività quotidiana degli istituti territoriali del Ministero, nella maggioranza dei casi con positivi risultati in termini di conservazione del patrimonio e qualità di realizzazione. D’altro canto, non potrà non convenirsi sul fatto che tale contemperamento non deve condurre ad un detrimento degli interessi pubblici che il Ministero deve tutelare e che devono costituire fondamento e presupposto di un efficace governo del territorio.

Documentazione:

Divina 24/9/2015
(documento in formato pdf, peso 373 Kb, data ultimo aggiornamento: 28 ottobre 2015 )