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10° anniversario Convenzione Europea del Paesaggio: Intervista a Daniela Sandroni in occasione del convegno 19-20 ottobre a Firenze
Testo del comunicato
Si pubblica l’intervista a Daniela Sandroni, direttore Servizio IV Tutela e Qualità del Paesaggio – MiBAC, rilasciata a Quotidiano Arte in occasione del Covegno di oggi e domani a Firenze per il decennale della Convenzione Europea del Paesaggio.
Iniziano oggi a Firenze le celebrazioni del 10° anniversario della Convenzione Europea del Paesaggio, negli stessi luoghi in cui il 20 ottobre del 2000 è stata aperta alla firma degli Stati membri la Convenzione. Per l’occasione abbiamo intervistato Daniela Sandroni, direttore del Servzio IV Tutela e Qualità del Paesaggio – MiBAC.
Quali sono state le innovazioni apportate dalla Convenzione e in che modo sono state recepite dall’ordinamento nazionale e integrate con la legislazione preesistente?
La Convenzione Europea del Paesaggio ha costituito una vera e propria svolta nel panorama culturale e legislativo europeo, per la prima volta i Paesi della comunità si sono confrontati sui temi fondamentali per un corretto sviluppo del territorio, quelli della protezione, della gestione, della pianificazione del paesaggio, così come della sua fruibilità e valorizzazione. A distanza di dieci anni dall’apertura alla firma, la ratifica della Convenzione operata da 30 Paesi testimonia l’importanza che è stata attribuita a tale atto. Può ora quindi operarsi una riflessione sulle novità che la Convenzione ha apportato e che hanno comportato sostanziali modifiche nell’approccio culturale verso i temi del paesaggio, così come nella legislazione italiana. La prima sostanziale innovazione che ha apportato la Convenzione è quella della identificazione del paesaggio con l’intero territorio. Questa estensione del concetto di paesaggio determina una particolare attenzione a tutte le componenti del territorio, non solo ai beni paesaggistici riconosciuti con provvedimenti ministeriali specifici ma a tutti gli altri elementi caratteristici. Il secondo elemento fortemente innovativo della Convenzione è l’attribuzione al paesaggio di un valore espressivo dell’identità del gruppo sociale. Il paesaggio è quindi tale in quanto riflette l’identità sociale, è letto quale risultato dell’azione interrelata degli eventi naturali e delle attività condotte dall’uomo. Questa concezione consente quindi di attribuire al paesaggio un forte valore culturale poiché esso riflette nei suoi caratteri connotativi l’evoluzione storica dei diversi Paesi. Ancora la Convenzione, nel solco del carattere identitario del paesaggio, attribuisce un ruolo centrale alla fruizione dei valori che il paesaggio stesso esprime, il riconoscimento del gruppo sociale si concretizza quindi e si rafforza nel poter fruire appieno dei caratteri connotativi del territorio nella sua interezza. Un altro elemento appare fondamentale nella Convenzione, quello della pianificazione come attività di regolazione del territorio che presiede a qualsiasi attività di gestione. La pianificazione assume un ruolo centrale, si affianca indissolubilmente a tutte le attività di salvaguardia del paesaggio poiché la tutela non può attuarsi efficacemente se non tramite l’applicazione e il rispetto di regole e criteri di utilizzazione del territorio. E poiché paesaggio e territorio si identificano, la pianificazione è estesa a tutte le componenti territoriali e detta norme specifiche per ogni ambito, mirate a conservare e, dove possibile, a valorizzare, le caratteristiche esistenti. La Convenzione pone l’accento anche sulla riqualificazione del paesaggio, sul reintegro di quelle caratteristiche che sono andate perdute per eventi naturali o per l’azione dell’uomo. È questa una concezione dinamica e culturalmente avanzata del paesaggio: non è sufficiente preservarne i caratteri connotativi, si devono recuperare quelli perduti e, se possibile, crearne di nuovi. In questo modo il valore identitario non viene perduto ma si rafforza e si accresce. In ultimo appare indispensabile sottolineare il ruolo centrale che la Convenzione attribuisce alla formazione in materia di paesaggio, poiché solo la piena conoscenza determina una reale coscienza del valore culturale che il paesaggio costituisce per il gruppo sociale. La legislazione italiana ha recepito i principi della Convenzione nel Codice dei beni culturali e del paesaggio. Prima di tutto l’entrata a pieno titolo dei beni paesaggistici nel patrimonio culturale sancita dall’articolo 2 del Codice risponde all’impostazione complessiva della Convenzione. Ma è nella definizione del paesaggio data dall’articolo 131 del Codice che si concretizza in particolare il recepimento della Convenzione. Nella definizione ritroviamo infatti, mutuati, il concetto del valore identitario culturale del paesaggio, l’identificazione del paesaggio nel territorio, la valorizzazione del paesaggio come occasione di promozione della cultura, l’obbligo per le amministrazioni pubbliche di attivare iniziative di conoscenza e di formazione, tutti elementi contenuti nella Convenzione. La pianificazione paesaggistica prevista nel Codice riflette appieno i principi della Convenzione. I piani paesaggistici non costituiscono soltanto un obbligo ma ancor più un’occasione di piena conoscenza del territorio di ciascuna Regione, dei suoi aspetti e caratteri peculiari, conoscenza che consente l’individuazione degli ambiti nei quali si articola il territorio. Partendo da un’attenta ricognizione del territorio, ciascun piano deve garantire la conservazione degli elementi costitutivi e delle morfologie dei beni paesaggistici, ma anche delle tipologie architettoniche che connotano quello specifico ambito. Il piano paesaggistico deve prevedere gli interventi di recupero e riqualificazione delle aree compromesse o degradate, deve individuare interventi di valorizzazione che siano però del tutto compatibili con le esigenze di tutela, rinvenire le misure utili all’inserimento corretto degli interventi di trasformazione nel contesto paesaggistico. Tutela, fruizione e valorizzazione divengono perciò le azioni cardine alle quali deve dare corso ciascun soggetto pubblico al quale siano attribuite competenze in materia di paesaggio. In questo modo il Codice dimostra di recepire, condividendoli, i principi della Convenzione.
La tutela dei beni paesaggistici trova difficoltà nell’essere applicata nel territorio?
Il nostro Paese soffre da lungo tempo una profonda contraddizione: è la nazione con la più antica legislazione in materia di tutela del paesaggio e contemporaneamente ha un territorio nel quale incuria, mancata programmazione e la realizzazione indiscriminata di interventi incompatibili hanno determinato la devastazione, la cancellazione di pregevoli caratteristiche, l’estraniazione del paesaggio rispetto al gruppo sociale. Inoltre, a partire dal 1985, l’emanazione di ripetute (ben quattro) leggi speciali di condono hanno contrastato inesorabilmente la normativa di tutela. Consentire la legittimazione di interventi edilizi realizzati in assenza dell’autorizzazione paesaggistica o in violazione di questa ha finito per svuotare di molto contenuto la salvaguardia del paesaggio, posticipando ad una valutazione successiva una verifica della compatibilità dell’intervento con il contesto paesaggistico che non può non essere preventiva e rispondere a regole precise. Questo fenomeno ha interferito pesantemente con la tutela del paesaggio: mentre le azioni di salvaguardia hanno condotto alla protezione di circa il 51% del territorio italiano, sono state legittimate intere zone costruite abusivamente, in una contraddizione patente. Né sono state intraprese misure di recupero e di riqualificazione che avrebbero potuto diminuire l’impatto di tali interventi sul contesto paesaggistico. Dei veri piani di recupero avrebbero sicuramente costituito un’occasione di attutire il fenomeno dell’abusivismo massiccio. Questo è forse l’elemento più eclatante ma non è il solo. La delega alla regioni avvenuta nel 1977 delle competenze in materia di paesaggio ha determinato negli anni successivi la scelta delle Regioni stesse di attribuire ai Comuni tali competenze. In questo modo si è avuta la parcellizzazione delle azioni in materia di paesaggio, spesso non accompagnate da indirizzi da parte delle Regioni deleganti. Sono mancate regole univoche di gestione del territorio e si sono operate scelte assolutamente inconciliabili con la salvaguardia dei caratteri paesaggistici. Inoltre si è assistito ad un fenomeno particolare: l’unificazione in un unico soggetto, il Comune, delle competenze urbanistiche e di quelle paesaggistiche con una schiacciante e prevedibile prevalenza delle prime sulle seconde. Motivi ben lontani dalla tutela hanno indotto i Comuni a subordinare la salvaguardia del paesaggio e dei suoi caratteri tipici all’espansione edilizia. Il rilascio di autorizzazioni paesaggistiche per interventi assolutamente non idonei rispetto al contesto paesaggistico e la mancata vigilanza del territorio hanno inciso negativamente sulle esigenze di tutela. Ancora non si è attuata se non in casi rari e particolari quella “leale e proficua collaborazione” tra Stato e Regioni in materia di tutela e gestione del paesaggio, da sempre invocata dalla Corte costituzionale. Al contrario, la potestà attribuita al Ministero oggi per i Beni e le Attività Culturali di annullare le autorizzazioni paesaggistiche rilasciate dalle Regioni o dai Comuni subdelegati ha determinato per molto tempo forti conflitti, un lungo contenzioso che ha visto perdente soprattutto il paesaggio. E in particolare è mancata la pianificazione del paesaggio, troppo spesso i piani paesistici approvati in applicazione della legge Galasso si sono rilevati meri piani ricognitivi del territorio ma privi degli indirizzi di gestione del paesaggio e delle regole di utilizzazione del territorio. Tutti questi elementi hanno determinato reali difficoltà nell’attuare la tutela del paesaggio. Le recenti innovazioni legislative potranno però costituire il superamento di tali difficoltà. La sostituzione dell’annullamento con il parere di merito che le Soprintendenze devono rendere sui progetti di trasformazione dei beni paesaggistici contribuirà a riequilibrare il rapporto tra i diversi soggetti competenti in materia di paesaggio. E soprattutto l’obbligo di pianificazione congiunta tra Regioni e Ministero per i Beni e le Attività Culturali costituirà l’occasione per una programmazione anticipata e condivisa che garantisca una tutela effettiva ed efficace.
Quali sono le forme e gli strumenti per la gestione e il controllo del Patrimonio nel territorio?
La gestione e il controllo del patrimonio paesaggistico sono assicurati soprattutto da tre sistemi previsti dal Codice dei beni culturali e del paesaggio: quello della pianificazione paesaggistica, quello della gestione consistente sostanzialmente nell’autorizzazione e il sistema sanzionatorio. Il sistema della pianificazione paesaggistica costituisce il quadro di riferimento della gestione. Se si analizza il contenuto del piano paesaggistico e le sue fasi di formazione stabiliti dall’articolo 143 del Codice si evince come esso costituisca il quadro generale di riferimento per tutte le attività che interessano il paesaggio. Il piano deve infatti prevedere prima di tutto una fase di ricognizione del territorio regionale attraverso la quale vengano analizzate le caratteristiche paesaggistiche, le interrelazioni fra gli eventi naturali e le azioni umane che hanno inciso sul paesaggio. Questa fase viene seguita dalla ricognizione dei beni paesaggistici dichiarati di notevole interesse pubblico e delle aree vincolate ope legis al fine di rappresentarli correttamente e determinare le prescrizioni d’uso che consentano di preservare i caratteri distintivi del territorio. Al piano viene anche attribuita la facoltà di individuare contesti tipici di quella Regione per i quali vengano previste misure di salvaguardia e prescrizioni d’uso. A queste attività si affianca l’analisi delle dinamiche di trasformazione del territorio al fine di rinvenire i fattori di rischio e gli elementi di vulnerabilità. Il piano si confronta con gli altri strumenti di programmazione del territorio al fine di attuare un proficuo coordinamento. A queste attività di effettiva conoscenza del territorio si affiancano le misure per il corretto inserimento nel contesto paesaggistico degli interventi di trasformazione, si tratta perciò dell’attività di regolazione e di orientamento perché si realizzi uno sviluppo effettivamente sostenibile. Il territorio viene distinto in ambiti per ognuno dei quali vengono individuati i relativi obiettivi di qualità. Ma il piano paesaggistico non deve limitarsi alla conoscenza e alla regolazione del territorio, deve anche individuare gli interventi di recupero e di riqualificazione delle aree compromesse e degradate che possano quindi garantire il reintegro di valori paesaggistici che sono andati dispersi. Nel piano assumono un ruolo importante gli interventi di valorizzazione che, nel rispetto della tutela, possano contribuire ad esaltare le caratteristiche del paesaggio. La complessa costruzione del piano paesaggistico diviene prevalente rispetto agli strumenti urbanistici e si configura come il parametro generale di regolazione del paesaggio e perciò di tutto il territorio. Il sistema di gestione si concretizza nell’autorizzazione paesaggistica che costituisce il titolo abilitativo per realizzare interventi che incidano sui beni sottoposti a tutela. Il Codice stabilisce la netta distinzione tra autorizzazione paesaggistica e i titoli di carattere urbanistico-edilizio e la pone come atto presupposto di questi, cosicché il diniego di autorizzazione non consenta il rilascio di altri titoli. La finalità del procedimento di autorizzazione paesaggistica è quella di operare la verifica della conformità dell’intervento proposto con le prescrizioni contenute nei provvedimenti di dichiarazione di interesse pubblico e nei piani paesaggistici. Possono quindi essere realizzati solo gli interventi che rispettino tali prescrizioni e che rispondano a quei criteri di inserimento previsti nel piano paesaggistico. Vengono di fatto limitate le valutazioni discrezionali a fronte di parametri certi, dettati previamente e viene esplicitamente indicata la documentazione che deve corredare l’istanza di autorizzazione. Il Codice attribuisce all’autorizzazione una durata temporale di cinque anni, sul presupposto di una concezione dinamica del paesaggio, delle sue trasformazioni e quindi della necessità di una rivalutazione dell’autorizzazione rilasciata, soprattutto laddove l’intervento non sia stato nel frattempo realizzato. Nel sistema autorizzatorio il Codice attribuisce oggi un ruolo fondamentale alle Soprintendenze alle quali spetta l’espressione di un parere di merito obbligatorio e vincolante. È stato quindi rafforzato il potere ministeriale a fronte della precedente parcellizzazione delle valutazioni. Il quadro legislativo fin qui descritto viene completato dal sistema sanzionatorio. Il Codice stabilisce la demolizione e la rimessione in pristino, quindi il reintegro dello stato dei luoghi per tutti gli interventi realizzati in violazione degli obblighi e degli ordini previsti dalle disposizioni in materia di paesaggio. Diversamente dalla precedente legge 1497 del 1939 non è prevista la valutazione del danno, la misura sanzionatoria non è alternativa tra risarcitoria e rispristinatoria, si è effettivamente inasprito l’atteggiamento del legislatore nei confronti dei trasgressori. Solo la realizzazione degli interventi per così dire minori cioè che non abbiano comportato realizzazione o aumento di superfici o volumi può essere oggetto di un procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica. Il rilascio di un provvedimento positivo comporta comunque il pagamento di una sanzione. La struttura concepita nel Codice articola quindi un sistema coerente e lineare di gestione e controllo del patrimonio paesaggistico: il quadro di riferimento costituito dal piano paesaggistico dispone i criteri e le misure d’uso dei beni paesaggistici, l’autorizzazione si fonda sulla verifica della conformità del progettato intervento alle disposizioni contenute nel piano e nei decreti dichiarativi, le trasgressioni vengono punite con la demolizione dell’intervento e la rimessione in pristino. La finalità è quella di garantire la salvaguardia dei valori paesaggistici e uno sviluppo che sia effettivamente sostenibile dal contesto paesaggistico.
Nella Sua attività pluridecennale nel settore ‘paesaggio’ ha avuto modo di sperimentare forme positive di collaborazione con gli Enti preposti alla tutela?
Come già detto per lungo tempo il rapporto tra gli Enti preposti alla tutela è stato connotato da un’alta conflittualità che è stata più volte portata dinanzi alla Corte Costituzionale. Le competenze in materia di paesaggio comunque attribuite al Ministero, pur in presenza della delega attribuita alle Regioni, sono state troppo spesso lette come un’ingerenza nei poteri locali, un freno all’espansione edilizia. Negli anni successivi all’entrata in vigore della legge Galasso due esperienze costituiscono l’eccezione: l’accordo con la Regione Lazio per l’elaborazione del piano paesaggistico e il protocollo con la Regione Emilia Romagna per l’esercizio condiviso e ad ampio raggio delle competenze in materia di paesaggio. Nel primo caso è stato costituito un tavolo tecnico misto composto di rappresentanti regionali e ministeriali che ha condotto una lunga attività di ricognizione dei beni paesaggistici, lo studio delle scale idonee alla loro rappresentazione. Attualmente la collaborazione è ancora in atto per l’elaborazione delle prescrizioni d’uso e delle misure di salvaguardia in vista dell’approvazione del piano. Per quanto attiene all’Emilia Romagna l’accordo raggiunto è ancor più significativo perché è arrivato dopo diversi conflitti anche in sede di Corte Costituzionale attivati dalla Regione nei confronti del Ministero e dei ricorsi presentati anche dai Comuni di fronte al TAR in difesa delle autorizzazioni paesaggistiche rilasciate ed annullate dagli organi ministeriali. Nell’accordo è stata prevista la collaborazione tra gli Organi regionali e le Soprintendenze nelle attività più significative sul paesaggio: dalla ricognizione dei beni paesaggistici fino all’analisi del territorio e allo studio dei criteri di inserimento degli interventi nel contesto. Ma è soprattutto dopo l’entrata in vigore del Codice che si sono attuate forme collaborative tra Regioni e Ministero. Il Codice ha infatti reso obbligatoria la pianificazione congiunta per i beni paesaggistici. Si è quindi configurato un nuovo scenario nei rapporti tra gli Enti preposti alla tutela. Lo strumento indicato dal Codice è quello dell’intesa tra Regioni e Ministero, un protocollo nel quale affermare la volontà comune di dare luogo alla pianificazione, indicare l’organismo congiunto nel quale operare le scelte strategiche, mentre le modalità attuative e la tempistica vengono precisate nel disciplinare. Alla data attuale il Ministero per i Beni e le Attività Culturali ha siglato il protocollo d’intesa con il Piemonte, il Veneto, la Sardegna, la Toscana, l’Abruzzo, la Puglia, la Calabria, nelle more della firma del protocollo e in virtù di accordi precedenti è già in corso una proficua collaborazione tra il Ministero, la Regione Lazio, la Regione Campania, la Regione Emilia Romagna. Sono già stati elaborati i protocolli per la Regione Marche e la Regione Umbria che debbono essere formalizzati e sono stati intrapresi contatti con la Regione Friuli Venezia Giulia per aggiornare il protocollo precedentemente siglato all’ultima versione del Codice. Più problematici appaiono i rapporti con la Regione Lombardia che ha proceduto ad approvare il piano paesaggistico in assenza di protocollo, rapporti che ora si sta cercando di ricucire. I contatti con la Regione Liguria, la Regione Molise e la Regione Basilicata non hanno invece ancora prodotto effetti positivi. Come si vede dal breve resoconto la pianificazione costituisce oggi l’occasione di confronto e piena collaborazione fra Stato e Regioni finalmente unite nella finalità comune della tutela e della valorizzazione del paesaggio.
Il richiamo alla Convenzione ritiene che possa dare maggiore efficacia all’attività di co-pianificazione?
Dagli aspetti fin qui esaminati si evince chiaramente come la Convenzione costituisca un elemento fondante dell’attuale rapporto tra Stato e Regioni, è indubbio come la ratifica operata con legge formale e il suo recepimento nel Codice abbia influito in modo determinante sulla concezione del paesaggio. La pianificazione è parte integrante della Convenzione, è indicata nei principi quale azione fondamentale per una effettiva salvaguardia e valorizzazione del paesaggio e perciò dell’intero territorio di una nazione. L’articolazione del piano paesaggistico, le sue fasi di formazione così come regolate nel Codice sono chiaramente ispirate alla Convenzione. Pertanto l’attività di co-pianificazione non può che poggiare le proprie basi sulla Convenzione e trovare in essa un importante parametro di riferimento. La co-pianificazione viene quindi rafforzata e resa più efficace alla luce dell’impostazione complessiva data dalla Convenzione alle attività di tutela e di valorizzazione del paesaggio.
a cura di Mauro Lovecchio
fonte dati: www.quotidianoarte.it
Iniziano oggi a Firenze le celebrazioni del 10° anniversario della Convenzione Europea del Paesaggio, negli stessi luoghi in cui il 20 ottobre del 2000 è stata aperta alla firma degli Stati membri la Convenzione. Per l’occasione abbiamo intervistato Daniela Sandroni, direttore del Servzio IV Tutela e Qualità del Paesaggio – MiBAC.
Quali sono state le innovazioni apportate dalla Convenzione e in che modo sono state recepite dall’ordinamento nazionale e integrate con la legislazione preesistente?
La Convenzione Europea del Paesaggio ha costituito una vera e propria svolta nel panorama culturale e legislativo europeo, per la prima volta i Paesi della comunità si sono confrontati sui temi fondamentali per un corretto sviluppo del territorio, quelli della protezione, della gestione, della pianificazione del paesaggio, così come della sua fruibilità e valorizzazione. A distanza di dieci anni dall’apertura alla firma, la ratifica della Convenzione operata da 30 Paesi testimonia l’importanza che è stata attribuita a tale atto. Può ora quindi operarsi una riflessione sulle novità che la Convenzione ha apportato e che hanno comportato sostanziali modifiche nell’approccio culturale verso i temi del paesaggio, così come nella legislazione italiana. La prima sostanziale innovazione che ha apportato la Convenzione è quella della identificazione del paesaggio con l’intero territorio. Questa estensione del concetto di paesaggio determina una particolare attenzione a tutte le componenti del territorio, non solo ai beni paesaggistici riconosciuti con provvedimenti ministeriali specifici ma a tutti gli altri elementi caratteristici. Il secondo elemento fortemente innovativo della Convenzione è l’attribuzione al paesaggio di un valore espressivo dell’identità del gruppo sociale. Il paesaggio è quindi tale in quanto riflette l’identità sociale, è letto quale risultato dell’azione interrelata degli eventi naturali e delle attività condotte dall’uomo. Questa concezione consente quindi di attribuire al paesaggio un forte valore culturale poiché esso riflette nei suoi caratteri connotativi l’evoluzione storica dei diversi Paesi. Ancora la Convenzione, nel solco del carattere identitario del paesaggio, attribuisce un ruolo centrale alla fruizione dei valori che il paesaggio stesso esprime, il riconoscimento del gruppo sociale si concretizza quindi e si rafforza nel poter fruire appieno dei caratteri connotativi del territorio nella sua interezza. Un altro elemento appare fondamentale nella Convenzione, quello della pianificazione come attività di regolazione del territorio che presiede a qualsiasi attività di gestione. La pianificazione assume un ruolo centrale, si affianca indissolubilmente a tutte le attività di salvaguardia del paesaggio poiché la tutela non può attuarsi efficacemente se non tramite l’applicazione e il rispetto di regole e criteri di utilizzazione del territorio. E poiché paesaggio e territorio si identificano, la pianificazione è estesa a tutte le componenti territoriali e detta norme specifiche per ogni ambito, mirate a conservare e, dove possibile, a valorizzare, le caratteristiche esistenti. La Convenzione pone l’accento anche sulla riqualificazione del paesaggio, sul reintegro di quelle caratteristiche che sono andate perdute per eventi naturali o per l’azione dell’uomo. È questa una concezione dinamica e culturalmente avanzata del paesaggio: non è sufficiente preservarne i caratteri connotativi, si devono recuperare quelli perduti e, se possibile, crearne di nuovi. In questo modo il valore identitario non viene perduto ma si rafforza e si accresce. In ultimo appare indispensabile sottolineare il ruolo centrale che la Convenzione attribuisce alla formazione in materia di paesaggio, poiché solo la piena conoscenza determina una reale coscienza del valore culturale che il paesaggio costituisce per il gruppo sociale. La legislazione italiana ha recepito i principi della Convenzione nel Codice dei beni culturali e del paesaggio. Prima di tutto l’entrata a pieno titolo dei beni paesaggistici nel patrimonio culturale sancita dall’articolo 2 del Codice risponde all’impostazione complessiva della Convenzione. Ma è nella definizione del paesaggio data dall’articolo 131 del Codice che si concretizza in particolare il recepimento della Convenzione. Nella definizione ritroviamo infatti, mutuati, il concetto del valore identitario culturale del paesaggio, l’identificazione del paesaggio nel territorio, la valorizzazione del paesaggio come occasione di promozione della cultura, l’obbligo per le amministrazioni pubbliche di attivare iniziative di conoscenza e di formazione, tutti elementi contenuti nella Convenzione. La pianificazione paesaggistica prevista nel Codice riflette appieno i principi della Convenzione. I piani paesaggistici non costituiscono soltanto un obbligo ma ancor più un’occasione di piena conoscenza del territorio di ciascuna Regione, dei suoi aspetti e caratteri peculiari, conoscenza che consente l’individuazione degli ambiti nei quali si articola il territorio. Partendo da un’attenta ricognizione del territorio, ciascun piano deve garantire la conservazione degli elementi costitutivi e delle morfologie dei beni paesaggistici, ma anche delle tipologie architettoniche che connotano quello specifico ambito. Il piano paesaggistico deve prevedere gli interventi di recupero e riqualificazione delle aree compromesse o degradate, deve individuare interventi di valorizzazione che siano però del tutto compatibili con le esigenze di tutela, rinvenire le misure utili all’inserimento corretto degli interventi di trasformazione nel contesto paesaggistico. Tutela, fruizione e valorizzazione divengono perciò le azioni cardine alle quali deve dare corso ciascun soggetto pubblico al quale siano attribuite competenze in materia di paesaggio. In questo modo il Codice dimostra di recepire, condividendoli, i principi della Convenzione.
La tutela dei beni paesaggistici trova difficoltà nell’essere applicata nel territorio?
Il nostro Paese soffre da lungo tempo una profonda contraddizione: è la nazione con la più antica legislazione in materia di tutela del paesaggio e contemporaneamente ha un territorio nel quale incuria, mancata programmazione e la realizzazione indiscriminata di interventi incompatibili hanno determinato la devastazione, la cancellazione di pregevoli caratteristiche, l’estraniazione del paesaggio rispetto al gruppo sociale. Inoltre, a partire dal 1985, l’emanazione di ripetute (ben quattro) leggi speciali di condono hanno contrastato inesorabilmente la normativa di tutela. Consentire la legittimazione di interventi edilizi realizzati in assenza dell’autorizzazione paesaggistica o in violazione di questa ha finito per svuotare di molto contenuto la salvaguardia del paesaggio, posticipando ad una valutazione successiva una verifica della compatibilità dell’intervento con il contesto paesaggistico che non può non essere preventiva e rispondere a regole precise. Questo fenomeno ha interferito pesantemente con la tutela del paesaggio: mentre le azioni di salvaguardia hanno condotto alla protezione di circa il 51% del territorio italiano, sono state legittimate intere zone costruite abusivamente, in una contraddizione patente. Né sono state intraprese misure di recupero e di riqualificazione che avrebbero potuto diminuire l’impatto di tali interventi sul contesto paesaggistico. Dei veri piani di recupero avrebbero sicuramente costituito un’occasione di attutire il fenomeno dell’abusivismo massiccio. Questo è forse l’elemento più eclatante ma non è il solo. La delega alla regioni avvenuta nel 1977 delle competenze in materia di paesaggio ha determinato negli anni successivi la scelta delle Regioni stesse di attribuire ai Comuni tali competenze. In questo modo si è avuta la parcellizzazione delle azioni in materia di paesaggio, spesso non accompagnate da indirizzi da parte delle Regioni deleganti. Sono mancate regole univoche di gestione del territorio e si sono operate scelte assolutamente inconciliabili con la salvaguardia dei caratteri paesaggistici. Inoltre si è assistito ad un fenomeno particolare: l’unificazione in un unico soggetto, il Comune, delle competenze urbanistiche e di quelle paesaggistiche con una schiacciante e prevedibile prevalenza delle prime sulle seconde. Motivi ben lontani dalla tutela hanno indotto i Comuni a subordinare la salvaguardia del paesaggio e dei suoi caratteri tipici all’espansione edilizia. Il rilascio di autorizzazioni paesaggistiche per interventi assolutamente non idonei rispetto al contesto paesaggistico e la mancata vigilanza del territorio hanno inciso negativamente sulle esigenze di tutela. Ancora non si è attuata se non in casi rari e particolari quella “leale e proficua collaborazione” tra Stato e Regioni in materia di tutela e gestione del paesaggio, da sempre invocata dalla Corte costituzionale. Al contrario, la potestà attribuita al Ministero oggi per i Beni e le Attività Culturali di annullare le autorizzazioni paesaggistiche rilasciate dalle Regioni o dai Comuni subdelegati ha determinato per molto tempo forti conflitti, un lungo contenzioso che ha visto perdente soprattutto il paesaggio. E in particolare è mancata la pianificazione del paesaggio, troppo spesso i piani paesistici approvati in applicazione della legge Galasso si sono rilevati meri piani ricognitivi del territorio ma privi degli indirizzi di gestione del paesaggio e delle regole di utilizzazione del territorio. Tutti questi elementi hanno determinato reali difficoltà nell’attuare la tutela del paesaggio. Le recenti innovazioni legislative potranno però costituire il superamento di tali difficoltà. La sostituzione dell’annullamento con il parere di merito che le Soprintendenze devono rendere sui progetti di trasformazione dei beni paesaggistici contribuirà a riequilibrare il rapporto tra i diversi soggetti competenti in materia di paesaggio. E soprattutto l’obbligo di pianificazione congiunta tra Regioni e Ministero per i Beni e le Attività Culturali costituirà l’occasione per una programmazione anticipata e condivisa che garantisca una tutela effettiva ed efficace.
Quali sono le forme e gli strumenti per la gestione e il controllo del Patrimonio nel territorio?
La gestione e il controllo del patrimonio paesaggistico sono assicurati soprattutto da tre sistemi previsti dal Codice dei beni culturali e del paesaggio: quello della pianificazione paesaggistica, quello della gestione consistente sostanzialmente nell’autorizzazione e il sistema sanzionatorio. Il sistema della pianificazione paesaggistica costituisce il quadro di riferimento della gestione. Se si analizza il contenuto del piano paesaggistico e le sue fasi di formazione stabiliti dall’articolo 143 del Codice si evince come esso costituisca il quadro generale di riferimento per tutte le attività che interessano il paesaggio. Il piano deve infatti prevedere prima di tutto una fase di ricognizione del territorio regionale attraverso la quale vengano analizzate le caratteristiche paesaggistiche, le interrelazioni fra gli eventi naturali e le azioni umane che hanno inciso sul paesaggio. Questa fase viene seguita dalla ricognizione dei beni paesaggistici dichiarati di notevole interesse pubblico e delle aree vincolate ope legis al fine di rappresentarli correttamente e determinare le prescrizioni d’uso che consentano di preservare i caratteri distintivi del territorio. Al piano viene anche attribuita la facoltà di individuare contesti tipici di quella Regione per i quali vengano previste misure di salvaguardia e prescrizioni d’uso. A queste attività si affianca l’analisi delle dinamiche di trasformazione del territorio al fine di rinvenire i fattori di rischio e gli elementi di vulnerabilità. Il piano si confronta con gli altri strumenti di programmazione del territorio al fine di attuare un proficuo coordinamento. A queste attività di effettiva conoscenza del territorio si affiancano le misure per il corretto inserimento nel contesto paesaggistico degli interventi di trasformazione, si tratta perciò dell’attività di regolazione e di orientamento perché si realizzi uno sviluppo effettivamente sostenibile. Il territorio viene distinto in ambiti per ognuno dei quali vengono individuati i relativi obiettivi di qualità. Ma il piano paesaggistico non deve limitarsi alla conoscenza e alla regolazione del territorio, deve anche individuare gli interventi di recupero e di riqualificazione delle aree compromesse e degradate che possano quindi garantire il reintegro di valori paesaggistici che sono andati dispersi. Nel piano assumono un ruolo importante gli interventi di valorizzazione che, nel rispetto della tutela, possano contribuire ad esaltare le caratteristiche del paesaggio. La complessa costruzione del piano paesaggistico diviene prevalente rispetto agli strumenti urbanistici e si configura come il parametro generale di regolazione del paesaggio e perciò di tutto il territorio. Il sistema di gestione si concretizza nell’autorizzazione paesaggistica che costituisce il titolo abilitativo per realizzare interventi che incidano sui beni sottoposti a tutela. Il Codice stabilisce la netta distinzione tra autorizzazione paesaggistica e i titoli di carattere urbanistico-edilizio e la pone come atto presupposto di questi, cosicché il diniego di autorizzazione non consenta il rilascio di altri titoli. La finalità del procedimento di autorizzazione paesaggistica è quella di operare la verifica della conformità dell’intervento proposto con le prescrizioni contenute nei provvedimenti di dichiarazione di interesse pubblico e nei piani paesaggistici. Possono quindi essere realizzati solo gli interventi che rispettino tali prescrizioni e che rispondano a quei criteri di inserimento previsti nel piano paesaggistico. Vengono di fatto limitate le valutazioni discrezionali a fronte di parametri certi, dettati previamente e viene esplicitamente indicata la documentazione che deve corredare l’istanza di autorizzazione. Il Codice attribuisce all’autorizzazione una durata temporale di cinque anni, sul presupposto di una concezione dinamica del paesaggio, delle sue trasformazioni e quindi della necessità di una rivalutazione dell’autorizzazione rilasciata, soprattutto laddove l’intervento non sia stato nel frattempo realizzato. Nel sistema autorizzatorio il Codice attribuisce oggi un ruolo fondamentale alle Soprintendenze alle quali spetta l’espressione di un parere di merito obbligatorio e vincolante. È stato quindi rafforzato il potere ministeriale a fronte della precedente parcellizzazione delle valutazioni. Il quadro legislativo fin qui descritto viene completato dal sistema sanzionatorio. Il Codice stabilisce la demolizione e la rimessione in pristino, quindi il reintegro dello stato dei luoghi per tutti gli interventi realizzati in violazione degli obblighi e degli ordini previsti dalle disposizioni in materia di paesaggio. Diversamente dalla precedente legge 1497 del 1939 non è prevista la valutazione del danno, la misura sanzionatoria non è alternativa tra risarcitoria e rispristinatoria, si è effettivamente inasprito l’atteggiamento del legislatore nei confronti dei trasgressori. Solo la realizzazione degli interventi per così dire minori cioè che non abbiano comportato realizzazione o aumento di superfici o volumi può essere oggetto di un procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica. Il rilascio di un provvedimento positivo comporta comunque il pagamento di una sanzione. La struttura concepita nel Codice articola quindi un sistema coerente e lineare di gestione e controllo del patrimonio paesaggistico: il quadro di riferimento costituito dal piano paesaggistico dispone i criteri e le misure d’uso dei beni paesaggistici, l’autorizzazione si fonda sulla verifica della conformità del progettato intervento alle disposizioni contenute nel piano e nei decreti dichiarativi, le trasgressioni vengono punite con la demolizione dell’intervento e la rimessione in pristino. La finalità è quella di garantire la salvaguardia dei valori paesaggistici e uno sviluppo che sia effettivamente sostenibile dal contesto paesaggistico.
Nella Sua attività pluridecennale nel settore ‘paesaggio’ ha avuto modo di sperimentare forme positive di collaborazione con gli Enti preposti alla tutela?
Come già detto per lungo tempo il rapporto tra gli Enti preposti alla tutela è stato connotato da un’alta conflittualità che è stata più volte portata dinanzi alla Corte Costituzionale. Le competenze in materia di paesaggio comunque attribuite al Ministero, pur in presenza della delega attribuita alle Regioni, sono state troppo spesso lette come un’ingerenza nei poteri locali, un freno all’espansione edilizia. Negli anni successivi all’entrata in vigore della legge Galasso due esperienze costituiscono l’eccezione: l’accordo con la Regione Lazio per l’elaborazione del piano paesaggistico e il protocollo con la Regione Emilia Romagna per l’esercizio condiviso e ad ampio raggio delle competenze in materia di paesaggio. Nel primo caso è stato costituito un tavolo tecnico misto composto di rappresentanti regionali e ministeriali che ha condotto una lunga attività di ricognizione dei beni paesaggistici, lo studio delle scale idonee alla loro rappresentazione. Attualmente la collaborazione è ancora in atto per l’elaborazione delle prescrizioni d’uso e delle misure di salvaguardia in vista dell’approvazione del piano. Per quanto attiene all’Emilia Romagna l’accordo raggiunto è ancor più significativo perché è arrivato dopo diversi conflitti anche in sede di Corte Costituzionale attivati dalla Regione nei confronti del Ministero e dei ricorsi presentati anche dai Comuni di fronte al TAR in difesa delle autorizzazioni paesaggistiche rilasciate ed annullate dagli organi ministeriali. Nell’accordo è stata prevista la collaborazione tra gli Organi regionali e le Soprintendenze nelle attività più significative sul paesaggio: dalla ricognizione dei beni paesaggistici fino all’analisi del territorio e allo studio dei criteri di inserimento degli interventi nel contesto. Ma è soprattutto dopo l’entrata in vigore del Codice che si sono attuate forme collaborative tra Regioni e Ministero. Il Codice ha infatti reso obbligatoria la pianificazione congiunta per i beni paesaggistici. Si è quindi configurato un nuovo scenario nei rapporti tra gli Enti preposti alla tutela. Lo strumento indicato dal Codice è quello dell’intesa tra Regioni e Ministero, un protocollo nel quale affermare la volontà comune di dare luogo alla pianificazione, indicare l’organismo congiunto nel quale operare le scelte strategiche, mentre le modalità attuative e la tempistica vengono precisate nel disciplinare. Alla data attuale il Ministero per i Beni e le Attività Culturali ha siglato il protocollo d’intesa con il Piemonte, il Veneto, la Sardegna, la Toscana, l’Abruzzo, la Puglia, la Calabria, nelle more della firma del protocollo e in virtù di accordi precedenti è già in corso una proficua collaborazione tra il Ministero, la Regione Lazio, la Regione Campania, la Regione Emilia Romagna. Sono già stati elaborati i protocolli per la Regione Marche e la Regione Umbria che debbono essere formalizzati e sono stati intrapresi contatti con la Regione Friuli Venezia Giulia per aggiornare il protocollo precedentemente siglato all’ultima versione del Codice. Più problematici appaiono i rapporti con la Regione Lombardia che ha proceduto ad approvare il piano paesaggistico in assenza di protocollo, rapporti che ora si sta cercando di ricucire. I contatti con la Regione Liguria, la Regione Molise e la Regione Basilicata non hanno invece ancora prodotto effetti positivi. Come si vede dal breve resoconto la pianificazione costituisce oggi l’occasione di confronto e piena collaborazione fra Stato e Regioni finalmente unite nella finalità comune della tutela e della valorizzazione del paesaggio.
Il richiamo alla Convenzione ritiene che possa dare maggiore efficacia all’attività di co-pianificazione?
Dagli aspetti fin qui esaminati si evince chiaramente come la Convenzione costituisca un elemento fondante dell’attuale rapporto tra Stato e Regioni, è indubbio come la ratifica operata con legge formale e il suo recepimento nel Codice abbia influito in modo determinante sulla concezione del paesaggio. La pianificazione è parte integrante della Convenzione, è indicata nei principi quale azione fondamentale per una effettiva salvaguardia e valorizzazione del paesaggio e perciò dell’intero territorio di una nazione. L’articolazione del piano paesaggistico, le sue fasi di formazione così come regolate nel Codice sono chiaramente ispirate alla Convenzione. Pertanto l’attività di co-pianificazione non può che poggiare le proprie basi sulla Convenzione e trovare in essa un importante parametro di riferimento. La co-pianificazione viene quindi rafforzata e resa più efficace alla luce dell’impostazione complessiva data dalla Convenzione alle attività di tutela e di valorizzazione del paesaggio.
a cura di Mauro Lovecchio
fonte dati: www.quotidianoarte.it
© 2021 MiC - Pubblicato il 2020-10-27 22:27:15 / Ultimo aggiornamento 2020-10-27 22:27:15
